Más allá de la mano dura: alternativas democráticas en seguridad ciudadana

Introducción

Las demandas de seguridad y justicia de las sociedades latinoamericanas han tenido eco en el desarrollo de políticas criminales que han intentado resolver los problemas de seguridad y violencia que las aquejan. Una medida muy recurrente que, además, goza de popularidad y tiene apoyo social es el populismo punitivo. Este es un tipo de política criminal que basa su propuesta en supuestos ideológicos que orientan estrategias, decisiones y acciones encaminadas a resolver los problemas de seguridad. Sin embargo, existe un conjunto de estrategias de seguridad alternativas que han mostrado ser efectivas en el combate a la violencia con capacidad de construir sociedades más seguras.

Dicho esto, el propósito de este blog es definir y describir qué es el populismo punitivo y cuáles son sus principales características. Después, expongo la complejidad de los factores que explican la violencia en América Latina, para luego describir por qué las estrategias de mano dura no han sido la mejor estrategia de seguridad. Posterior a esto, enumero algunas estrategias de seguridad con enfoque democrático y, finalmente, cierro con algunos retos que enfrenta Guatemala en términos de qué tipo de estrategia quiere implementar para construir paz.

¿Qué es el populismo punitivo?

Siguiendo la reflexión de Elena Azaola, el populismo punitivo tiene cuatro características ideológicas centrales. La primera es que las acciones que lleva a cabo buscan ganancias electorales. La segunda se relaciona con la manera en que se utiliza y abusa del derecho penal en la forma en que se clasifican y castigan los delitos. La tercera se refiere a la desestimación y descalificación de las políticas de seguridad de carácter democrático que diseñan sus intervenciones incluyendo causas estructurales. La cuarta se caracteriza por la manera en que la estrategia de seguridad es encarnada por un líder que construye su vínculo con la ciudadanía en función del poder, la fuerza y la decisión con que encara la violencia. En ese sentido, la disposición de usar la fuerza letal es un factor decisivo en la construcción de este vínculo entre el líder y la ciudadanía.

Entre las medidas más recurrentes asociadas al populismo punitivo se encuentran el endurecimiento de penas y castigos, la tipificación más severa de delitos, la militarización de la seguridad pública y las herramientas narrativas que se utilizan para subrayar el fracaso de políticas de seguridad democráticas. Sin embargo, ¿qué evidencia existe sobre la eficacia de políticas de seguridad alternativas al populismo punitivo para reducir la violencia?

La complejidad de la violencia en América Latina

Antes de evaluar esas políticas, conviene entender qué explica los niveles de violencia que el populismo punitivo dice resolver, pues la violencia en América Latina no responde a una sola causa. Buena parte de su persistencia se explica por la manera en que convivió con los procesos de democratización que siguieron a los regímenes autoritarios o a las guerras civiles, como ocurrió en Guatemala y El Salvador.^[1] Lejos de disiparse con la apertura democrática, la violencia persistió. Las ciudades de países como Guatemala, México, Brasil, El Salvador y Honduras mantuvieron niveles elevados de violencia homicida. A esta tensión entre democratización y violencia se suma una serie de factores que inciden en sus niveles, entre ellos la persistencia de las desigualdades sociales, la pobreza, la segregación urbana, el consumo de alcohol y la disponibilidad de armas de fuego.

A ello se añade la penetración de mercados criminales como el narcotráfico con influencia en varias esferas de la vida social. En ciertas zonas de estas ciudades, el poder acumulado por las organizaciones criminales da lugar a una gobernanza criminal que ofrece oportunidades para integrarse a actividades delictivas, ya sea mediante la coerción y el reclutamiento, o a través de mecanismos de socialización y protección en contextos de alta vulnerabilidad social. Esta gobernanza criminal, a su vez, se entrelaza con la corrupción y la impunidad sistémica que atraviesa tanto a las instituciones del Estado como a las organizaciones políticas y, en algunos casos, a empresas privadas, lo que amplía los márgenes de tolerancia institucional bajo los cuales operan las estructuras criminales.

El fracaso de la mano dura

Los primeros intentos de los gobiernos latinoamericanos para combatir el crimen organizado y la violencia estuvieron orientados a la militarización de la seguridad y la implementación de políticas y medidas legislativas para endurecer las penas, tipificar nuevos delitos y restringir garantías constitucionales. De manera más reciente, la designación de grupos del crimen organizado como terroristas abrió la puerta para la continuidad del populismo punitivo. Sin embargo, como vemos a continuación, no ha resultado como se tenía previsto. El análisis de las experiencias en Brasil, Colombia, México y Guatemala permite identificar tres dimensiones de este fracaso:

• Ineficacia en la reducción de la violencia

A pesar de su popularidad y aceptación en amplios sectores de la sociedad, las políticas de mano dura han sido analizadas de manera amplia^{[2] [3] [4]} y se han identificado algunas consecuencias contraproducentes en el combate a la violencia. México es un caso paradigmático. La declaración de guerra contra el narcotráfico del expresidente Felipe Calderón en el 2006 resultó en una escalada de violencia y asesinatos que dejó víctimas en todo el país. En Centroamérica, aunque existen antecedentes desde mediados de los noventa, el discurso y la práctica de la mano dura como estrategia central de Estado se consolidaron a partir de los primeros años de la década del 2000. En El Salvador, la remilitarización comenzó con el Plan Grano de Oro (1992) y el Plan Guardianes (1995), y alcanzó su mayor auge con el Plan Mano Dura (2003) y el Plan Súper Mano Dura (2004). En Guatemala, el Decreto 40-2000 permitió la colaboración permanente del Ejército con la PNC, vigente hasta 2018. En Honduras, tras el golpe de Estado de 2009, se emprendió una nueva ola de remilitarización que culminó en 2013 con la creación de la Policía Militar del Orden Público (PMOP). En estos países, las estrategias se han caracterizado por centrarse en reducir la sensación de inseguridad mediante despliegues policiacos masivos y legislaciones encaminadas a endurecer las penas, sin que ello se haya traducido en resultados concretos. Además, se traduce en el incremento de la población carcelaria.

Es importante señalar que el caso reciente de El Salvador es una excepción en tanto que el país sí ha reducido la tasa de homicidios drásticamente. Según un reporte de Insight Crime, la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes pasó de 107 en 2015 a 1.9 en 2024. Sin embargo, dista mucho de ser un modelo democrático al cual una sociedad quiera aspirar, aunque para muchas personas en la región esta es una medida atractiva.

• Obstáculos para la consolidación democrática y el Estado de derecho

 El enfoque de mano dura, expresión por excelencia del populismo punitivo, entra en conflicto directo con los principios del Estado de derecho y la gobernanza democrática. Pero es útil porque se convierte en una herramienta electoral para obtener votos a través del uso instrumental del miedo y del planteamiento de soluciones enérgicas y contundentes que priorizan medidas represivas por encima de soluciones preventivas y de más largo plazo. Cuando se consolidan, estas políticas tienen efectos perniciosos que tienden a incrementar la violencia letal y el uso abusivo de las leyes contra las poblaciones más excluidas. Tal es el caso de Rafael Braga, un joven afrodescendiente y pobre arrestado en 2013 en Río de Janeiro, Brasil, por llevar dos botellas plásticas que fueron presentadas como evidencia de portar cócteles molotov. Este caso refleja un ejemplo de selectividad penal, que se distingue por aplicar todo el peso de las leyes de manera desproporcionada sobre determinados grupos sociales. Este enfoque operó en todo el proceso penal contra Braga. Aunque la defensoría argumentó que las botellas no eran apropiadas para hacer artefactos explosivos, este joven fue condenado a cinco años de cárcel. Este tipo de selectividad punitiva reproduce desigualdades y erosiona la confianza ciudadana en las instituciones de justicia.

Por su parte, en Colombia, el mayor ejemplo de selectividad punitiva ocurrió durante la política de Seguridad democrática en la cual la represión del Estado se centró de manera especialmente brutal en ciertos sectores de la población. Por ejemplo, entre 1998 y 2010, fueron asesinados 6,600 jóvenes en el marco de esta política. Las fuerzas armadas de Colombia llevaron a cabo ejecuciones extrajudiciales de personas que luego mostraban como miembros de grupos armados, para lo cual modificaron la escena del crimen, lo que revela un abuso de poder.

• El Estado como represor 

En el caso específico de Guatemala, el modelo de seguridad se ha caracterizado por políticas de mano dura que privilegian la represión y la protección de las estructuras estatales y de las élites, a menudo a costa de los derechos de las poblaciones más vulnerables.

Según Aguilar y Ramírez, aunque el discurso oficial apela a la «seguridad ciudadana», en la práctica las políticas se han orientado a proteger al Estado y sus instituciones, dejando de lado las causas sociales del crimen. A esto se suma el uso de la securitización como narrativa para tratar problemas sociales como si fueran amenazas existenciales. Un ejemplo claro es el fenómeno de las pandillas, pues se presenta no como un problema social, sino como una amenaza vital que justifica medidas extraordinarias y el uso de la fuerza letal. Al mismo tiempo, la narrativa social estigmatiza zonas enteras y criminaliza a los jóvenes varones pobres de zonas urbanas como el principal factor de inseguridad.

En este marco se inscriben propuestas como la reactivación de la pena de muerte y la reciente aprobación del Decreto 11-2025 «Ley Antipandillas», un instrumento híbrido que combina elementos del populismo punitivo con medidas de seguridad democrática. No obstante, la experiencia apunta a que, cuando la violencia se intensifica, este tipo de legislaciones desplazan a las aproximaciones con aspiraciones más democráticas.

Uno de los factores que explican esta deriva hacia modelos autoritarios es la demanda ciudadana por resultados inmediatos. Los sectores conservadores hacen eco de estas demandas y exigen medidas represivas dada su facilidad operativa y el impacto mediático que tienen. Estas acciones dan la sensación de que se resuelve y se mitiga la violencia. Sin embargo, existen ejemplos de reducción de la violencia cuyas acciones distan de estas medidas punitivas, pues intentan afrontarla con medidas a largo plazo que atienden a la complejidad de las causas que originan la violencia.

Alternativas democráticas al problema de la violencia

Frente a las políticas de mano dura, varios países de América Latina han desarrollado estrategias de seguridad ciudadana que combinan intervención policial focalizada, uso intensivo de datos, participación comunitaria y programas de prevención social. Uno de los supuestos sobre los que descansan estas medidas es que las dinámicas violentas son complejas y muchas de ellas son facilitadas y sostenidas por los aparatos de corrupción instalados en el Estado y sus instituciones. De manera que la forma de acometer la violencia, parte de la premisa que la causa de ella está en la misma configuración del Estado y, por consecuencia, precisa de resolverla a partir del acceso a la justicia y el combate a la corrupción. Pero, ¿qué distingue a estas perspectivas? A continuación se señalan tres dimensiones.

• Participación comunitaria y prevención social

Uno de los ejes transversales de los modelos de seguridad es la participación comunitaria y la prevención social. Las intervenciones efectivas comparten un rasgo distintivo. Esto es, que la comunidad no es tratada como beneficiaria pasiva, sino como eje central en el diseño, implementación y seguimiento de los programas de seguridad. En Belo Horizonte, Brasil, el programa Fica Vivo creó espacios mensuales de deliberación comunitaria sobre problemas de seguridad y coordinación de respuestas ante el crimen. Los facilitadores de estos espacios eran miembros de la comunidad, que los dotaba de credibilidad para dialogar tanto con líderes vecinales, como con integrantes de las estructuras criminales en proceso de mediación de conflictos.

En México, por otro lado, la iniciativa Todos somos Juárez se estructuró como una intervención integral con fuerte énfasis en la participación ciudadana. Los residentes fueron organizados en mesas de trabajo que se reunían periódicamente con funcionarios públicos para diseñar acciones conjuntas. La estrategia combinó inversión en infraestructura educativa, recuperación de espacios públicos y apoyo crediticio para micro y pequeñas empresas.

En Chile, el Programa de Aplicación del Enfoque del Modelo de Ocupación Humana (PAMOH) atendió a jóvenes consumidores de drogas y con conductas delictivas mediante un modelo centrado en salud más que en sanción. Un eje central del programa era la reinserción laboral, para lo cual se estableció una alianza con el Colegio Técnico Industrial de Valparaíso que ofrecía formación profesional a los participantes. Vale la pena destacar que, en Guatemala, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Contra las Adicciones y las Drogas (Seccatid) ha adoptado un enfoque como este. Para avanzar en la efectividad de este programa es necesario contar con un estudio que permita evaluar los resultados de dicha estrategia.

• Política social como prevención de violencia

Una dimensión que merece atención es el vínculo entre la política social y la reducción de la violencia. En México, los programas de transferencias monetarias condicionadas generaron efectos positivos sobre indicadores de homicidios y violencia doméstica. La evidencia sugiere que los municipios con cobertura superior al 25% de población beneficiaria, tienen aproximadamente 50% de probabilidad de no registrar homicidios durante el periodo analizado (p.103). De igual modo, el incremento del ingreso de las mujeres se asocia con reducción en el consumo de alcohol masculino, lo que a su vez disminuye episodios de violencia en el hogar.

No obstante, es importante señalar que la política social por sí sola no es suficiente para prevenir la violencia. El trabajo de Ignacio Cano evidencia que estas medidas requieren articularse con políticas y acciones policiales como patrullajes focalizados, presencia estatal en zonas de alta criminalidad y limitaciones a los horarios de venta de alcohol y portación de armas.

• Sistemas integrados de datos y profesionalización policial

Otra de las prácticas recurrentes en las intervenciones exitosas es el desarrollo de plataformas de información de análisis de datos georreferenciados que permiten focalizar la presencia policial en territorios de alta incidencia criminal.  En Belo Horizonte, Brasil, el programa Fica Vivo construyó capacidades institucionales para el manejo y análisis de datos delictivos, lo que requirió tener presupuesto tanto para la infraestructura tecnológica como para la formación del personal encargado de procesar la información y transformarla en insumos para la toma de decisiones.

En Colombia, el Plan Cuadrante operó sobre una base de datos especializados que les permitía a los comandantes de cada estación comprender en profundidad los patrones criminales de su sector. Sin embargo, la apuesta tecnológica se acompañó de una depuración de instituciones de gran escala: en 1994, más de 7,000 policías fueron expulsados de la fuerza en el marco de acciones anticorrupción. Al año siguiente, se estableció el Sistema de Gestión Integral y uno de sus enfoques fue la formación de más de 9,000 agentes en nuevos protocolos operativos.

En Uruguay, el Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO) apostó por la incorporación de tecnologías de la información en la gestión policial. A partir de 2010, los planes de reforma incluyen el equipamiento y la formación de cuadros policiales por parte de expertos de las universidades de Cambridge, University College de Londres y City University de Nueva York, quienes capacitaron al personal en la interpretación y análisis de información criminal.

En San Pablo, Brasil, las herramientas tecnológicas adoptadas desde el año 2000 impactaron directamente la capacidad investigativa del Departamento de Homicidios. Para 2005, dos de cada tres homicidios investigados culminaron con la identificación de los responsables, una tasa de esclarecimiento que contribuyó a la reducción de este delito.

Los desafíos de Guatemala: entre la tentación punitiva y la construcción democrática

Guatemala enfrenta desafíos particulares que dificultan la adopción de medidas como las que hemos descrito. La penetración de estructuras del narcotráfico, la consolidación de liderazgos pandilleriles y nuevos actores en el narcomenudeo representan una amenaza seria para la seguridad y construcción de paz.

Además, las redes de corrupción en el sistema penitenciario, los altos niveles de impunidad y la falta de colaboración interinstitucional entre las autoridades, el sistema de justicia y el Ministerio Público comprometen cualquier estrategia encaminada a reducir la violencia.

En ese sentido, ¿qué alternativas existen para construir una seguridad ciudadana con una visión democrática? Las experiencias en otros países de la región sugieren que es posible acometer la violencia sin recurrir a la mano dura y militarización. Sin embargo, como ya se puede concluir, las alternativas requieren cierto mínimo de condiciones que actualmente se ven difíciles de cumplir.

Aún así, es importante apostar por orientar las estrategias para realizar acciones como la profesionalización de la policía y guardia penitenciaria, la depuración de elementos permeables a la corrupción, la creación de sistemas de información criminológicos robustos, inversión sostenida en formación técnica del personal de seguridad, participación comunitaria en el diseño y estrategias de seguimiento de seguridad.

El reto no es menor. Como señala nuestro blog sobre la impunidad del crimen estatalmente organizado, el problema no es solamente criminal, sino profundamente político. La pregunta para las personas responsables de las decisiones sobre seguridad es si son capaces de romper con los equilibrios informales que sostienen la violencia o si continuarán apostando por soluciones de corto plazo, que, como demuestran los ejemplos de mano dura, no funcionan. Son paliativos inconclusos con graves efectos en las estructuras democráticas incipientes que no terminan de consolidarse.

En ese sentido, parte de este análisis consiste en nutrir el debate público con insumos comparativos que permitan problematizar y superar las explicaciones simplistas sobre la violencia. Las experiencias de Brasil, México, Uruguay, Colombia y Chile ofrecen lecciones valiosas sobre modelos de seguridad ciudadana alternativos al populismo punitivo. Sin embargo, estas medidas requieren de inversión técnica, profesionalización institucional, participación comunitaria y, ante todo, una disposición política para priorizar la prevención sobre el castigo. Guatemala tiene la oportunidad de aprender de los aciertos y errores de otros países. La pregunta es si la sociedad guatemalteca en su conjunto, con sus sectores y contradicciones puede aprovechar esta oportunidad.