Amartya Sen,[1] premio Nobel de economía, indicaba en su libro Development as freedom que el surgimiento y la consolidación de la democracia y de los derechos civiles y políticos pueden considerarse como parte constitutiva del proceso de desarrollo. En efecto, la vida y el bienestar de las personas están moldeadas por la calidad del sistema democrático. Un sistema democrático sólido y moderno garantiza la libertad y los derechos individuales y colectivos de cualquier sociedad. Gracias a la democracia, los ciudadanos pueden ser partícipes de la toma de decisiones por medio del ejercicio del voto y la participación política. La democracia también permite que los funcionarios públicos rindan cuentas ante la población, y que cada una de sus actuaciones y decisiones sean auditadas por los ciudadanos. Finalmente, vivir en democracia facilita el desarrollo social y económico. En resumen, la democracia es fundamental para vivir en una sociedad justa, libre y próspera.
Guatemala inició su era democrática a partir de 1985, con la promulgación de la Constitución Política de la República (CPR) y de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP). Desde entonces, la democracia ha enfrentado significativos desafíos que han dificultado construir legitimidad y fortalecer la capacidad de las instituciones democráticas para servir a la ciudadanía: corrupción, desigualdad socioeconómica, exclusión política, discriminación étnica, violencia y crimen organizado.
Todo lo anterior ha tenido sus repercusiones. Hoy, la calidad de la democracia, la confianza de los ciudadanos en la democracia y particularmente en los partidos políticos, han decaído a pasos preocupantes. Los datos del informe del Latinobarómetro en 2023[2] indican que más de un 85% de los guatemaltecos tiene poca o ninguna confianza en los partidos políticos. A más del 65% de los guatemaltecos les es indiferente o incluso les parece aceptable un gobierno autoritario sobre uno democrático. Del 2020 a la fecha, el apoyo a la democracia en Guatemala ha decrecido en 8 puntos porcentuales.
En una democracia, las elecciones son el mecanismo principal a través del cual se determina la representación política y se legitima el ejercicio del poder. Sin embargo, las elecciones por sí solas no pueden garantizar una democracia plena si no están respaldadas por una serie de condiciones y principios democráticos más amplios, tales como la competencia en igualdad de condiciones, la participación activa de la ciudadanía, la protección de los derechos y libertades individuales, la separación de poderes y la rendición de cuentas. En el mundo encontramos ejemplos de regímenes que celebran elecciones pero no son verdaderamente democráticos. Nicaragua y Venezuela, por ejemplo, han desarrollado procesos electorales manipulados utilizando prácticas como la restricción del acceso a la competencia política para opositores y la manipulación de los medios de comunicación para favorecer a ciertos candidatos. Rusia y, muy recientemente, Turquía han evidenciado que, aunque se lleven a cabo elecciones periódicas, el ambiente político es tan restringido que los ciudadanos pueden sentirse coaccionados de expresar sus opiniones políticas libremente o bien de organizarse, haciendo la disidencia difícil y peligrosa. Estos ejemplos ilustran cómo un régimen puede utilizar los procesos electorales como una fachada para mantener el poder.
En Guatemala, desde 1984, se han llevado a cabo 17 procesos electorales[3] que incluyen una Asamblea Nacional Constituyente, tres Consultas Populares y 13 elecciones (presidenciales, diputados y corporaciones municipales). Sin embargo, a lo largo de los últimos quince años, se ha evidenciado que el sistema electoral no responde a los desafíos que conlleva una mayor representatividad y participación, así como una mejor gobernabilidad. Estos problemas representan un costo muy importante para la democracia guatemalteca, mismo que se ve reflejado en la pérdida de confianza en la democracia, el órgano electoral y los partidos políticos.
Existen desafíos relacionados con la autoridad electoral, la legitimidad del proceso, el funcionamiento de las organizaciones políticas, la función de participación del sistema electoral y la gobernabilidad del sistema partidario. Estas limitaciones y problemas pueden ser categorizadas en cuatro grandes áreas:
1) Sistema de organizaciones políticas
- Desigualdad funcional entre partidos políticos en el organismo legislativo
- Limitaciones para la creación y funcionamiento de las organizaciones políticas
- Inequidad e ineficiencia en la distribución de espacios en medios de comunicación para campañas electorales
2) Legitimidad de las elecciones
- Brechas en el voto
- Legitimidad de elecciones municipales
- Mecanismos electorales insuficientes para la expresión de inconformidad
3) Sistema electoral
- Asimetría en la representación del voto
- Minorías políticas subrepresentadas
- Distancia entre representantes y electorado
4) Tribunal Supremo Electoral
- Deficiencias en el diseño institucional y el proceso de elección de magistraturas
- Capacidad de fiscalización limitada
Es normal el surgimiento o la profundización de problemas en cualquier modelo electoral. Por ello, los sistemas deben ser ajustados a lo largo del tiempo, para responder a los cambios sociales, las actualizaciones tecnológicas y, sobre todo, para atender la necesidad de fortalecer la democracia, promover la igualdad y la equidad, garantizar una representación adecuada, así como prevenir el fraude y la corrupción. En este sentido, los procesos de reforma no sólo representan una oportunidad de cambio en las reglas del juego político, sino también una oportunidad para fortalecer los cimientos de la democracia para consolidar un sistema político que represente los intereses de todos y todas.
La propuesta de Diálogos ante la urgente e inacabada reforma electoral
Desde su promulgación en 1985, la LEPP ha sido reformada siete veces.[4] Luego de la década de los noventa, los procesos de reforma se han caracterizado por ser lentos (con excepción del proceso de 2016) y pocas veces profundos (con excepción del proceso de 2004). Algunas reformas han tenido el objetivo de “armonizar” o complementar reformas anteriores y otras se han concentrado en temas específicos.
Con las reformas del 2016, se creó la figura de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral (CAME), la cual mandata la discusión y presentación de propuestas de reforma electoral basadas en ejercicios de evaluación de los procesos electorales. El TSE es el órgano que lidera esta Comisión, a la que son llamados a participar distintos sectores de la sociedad. El primer ejercicio de discusión de reformas se llevó a cabo en el año 2020 y el resultado fue una iniciativa de reforma a la LEPP que no terminó de discutirse en el Congreso. Ahora, en abril de 2024, recién finaliza el segundo ejercicio de discusión, donde distintas organizaciones de sociedad civil, academia, organizaciones políticas y ciudadanos en general evaluaron y propusieron durante dos semanas más de 1,200 propuestas de reforma electoral.
Basados en la evidencia propia del ejercicio de observación electoral en 2023, así como en estudios nacionales e internacionales de las elecciones de 2019 y 2023, Diálogos ha presentado a la CAME una propuesta de reforma a la LEPP brevemente descritas en el cuadro siguiente y que responde a cuatro grandes objetivos:[5]
- Mejorar el funcionamiento de las organizaciones políticas
- Mejorar la función de participación del sistema electoral
- Fortalecer al Tribunal Supremo Electoral
- Mejorar la legitimidad del proceso electoral
Fuente: Elaboración propia.
Es importante notar que la propuesta ha sido construida tomando la integralidad y la coherencia como bases para una reforma electoral con una visión sistémica y priorizando la gobernabilidad. Por ello, en la propuesta hemos hecho referencia a las consecuencias o efectos que cada una de las reformas puede traer consigo para otros aspectos del sistema y/o el proceso electoral. En Diálogos consideramos que este enfoque es importante ya que en años anteriores se han discutido e incluso aprobado reformas sin considerar los efectos positivos o negativos que estas pueden generar, complicando su implementación e incluso abriendo la puerta a criterios diversos de interpretación que afectan la certeza jurídica.
A manera de ejemplo, promover una reforma al sistema de votación (listados, voto preferente y fórmula electoral) debe considerar también fortalecer las funciones y capacidades de fiscalización del órgano electoral, ya que al permitir el voto preferente, también se abre la competencia electoral entre candidatos que actualmente, por ley, no pueden recibir ni ejecutar fondos de campaña y, por ende, el TSE tampoco está facultado para fiscalizar a título individual. En la implementación, este tipo de reformas implican cambios en el diseño de las boletas, que el ciudadano conozca el cambio en el mecanismo de voto, que las juntas electorales conozcan y apliquen la fórmula para la asignación de escaños y el levantamiento de actas. Ante la desinformación, la confianza en el procedimiento y, eventualmente, el temor de un fraude podrían traer complicaciones gravísimas al proceso y la democracia en general. Por ello, con una visión integral al momento de la implementación, estas reformas deben considerar las implicaciones logísticas y las acciones de educación cívica que permitan explicar al ciudadano los cambios en la forma de ejercer su voto.
Otro ejemplo es que, al implementar un empadronamiento automático, se debería tomar en cuenta que traería consigo un crecimiento importante del padrón electoral y, por lo tanto, elevaría las barreras mínimas de afiliación y obligaría a las organizaciones políticas a emprender procesos de afiliación masiva para poder llegar al mínimo requerido para evitar su suspensión temporal y potencial cancelación (una de las causas de suspensión temporal de partidos políticos es no cumplir con el mínimo de afiliados requeridos por ley). Con eso en mente, se deberían reformar también los requisitos mínimos de afiliados para organizaciones políticas o bien considerar los tiempos que tendrán las organizaciones políticas para cumplir con el nuevo requisito. El crecimiento del padrón electoral también tiene implicaciones logísticas y financieras a tomar en cuenta. Por ello se debe considerar el aumento de la cantidad de centros de votación y el aumento del techo de gastos de campaña.
En esta línea, Diálogos propone un abordaje sistémico planteando reformas a la LEPP [6] que deben ser consideradas “en bloque” para que en realidad tengan los efectos deseados. Sin este abordaje integral, potencialmente se identificarán dificultades interpretativas, funcionales, técnicas, financieras y/o logísticas.
Para ilustrar lo anterior, uno de los bloques de reformas propuestos está enfocado en mejorar la función de gobernabilidad del sistema partidario y evitar la desigualdad funcional entre partidos dentro del organismo legislativo. En este se incluye lo siguiente: a) la división de los distritos electorales que tengan una magnitud mayor a 6 sean divididos en subdistritos no menores a una magnitud de 3; b) establecer un umbral para adjudicación de escaños en el Listado Nacional para que aquellos partidos políticos que no alcancen al menos cuatro curules a nivel distrital no puedan acceder a la repartición del Listado Nacional; y c) el cambio en la fórmula de conversión del método D’Hondt a Sainte-Laguë que, sin cambios drásticos en su implementación, genera un mejor balance entre partidos grandes y pequeños. Implementar este bloque de reformas requeriría además que se eliminen las micro-bancadas para buscar un equilibrio medio y no de extremos en el que sólo existan pocas bancadas grandes o bien una multiplicidad de pequeñas bancadas. Además, esto ayudaría a que el ciudadano conozca de mejor manera a sus representantes.
Para visualizar los objetivos y conexiones que existen entre las distintas propuestas de reforma a la LEPP planteada por Diálogos presentamos la siguiente figura:
Fuente: elaboración propia.
Para finalizar, es importante resaltar que, al momento de presentar una iniciativa de ley y de discutir y aprobar alguna reforma, el Tribunal Supremo Electoral y el Congreso de la República son responsables de visualizar el sistema político y electoral en su conjunto para dotarlo de herramientas democráticas con objetivos concretos y no debilitarlo o hacerlo inoperante.
Una reforma electoral sistémica y coherente es la clave para fortalecer los cimientos de la democracia, asegurando que el proceso electoral refleje genuinamente la voluntad y diversidad de la sociedad a la que está llamada a servir.
[1] Amartya Sen (2000),Development as freedom.: Alfred A. Knopf, Inc.
[2] Corporación Latinobarómetro (2023). Informe 2023. La recesión democrática de América Latina. Santiago de Chile: Corporación Latinobarómetro, 2023. https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp
[3] Incluyen 1 Asamblea Nacional Constituyente, 3 consultas populares y 13 elecciones presidenciales, de diputados y corporaciones municipales.
[4] 1987 (Decretos 51-87 y 74-87), 1989 (Decreto 10-89), 1990 (Decreto 35-90), 2004 (Decreto 10-2004), 2006 (Decreto 35-2006) y 2016 (Decreto 26-2016).
[5] Aquí puedes encontrar el policy brief con toda la información de las propuestas presentadas a la CAME: https://dialogos.org.gt/2024/04/06/reformas-electorales-de-frente-al-futuro-de-la-democracia-de-guatemala/
[6] Para mayor detalle leer el Policy Brief que describe el conjunto de propuestas presentadas por Diálogos a la CAME: https://dialogos.org.gt/2024/04/06/reformas-electorales-de-frente-al-futuro-de-la-democracia-de-guatemala/
