Con el objeto de hacer frente a la pandemia, el gobierno de Guatemala aprobó el estado de Calamidad Pública, mismo que fue prorrogado en nueve ocasiones, sumando un total de seis meses de vigencia entre 05 de marzo y el 29 de septiembre del 2020. De esta cuenta, se tomaron medidas que dejaron sin efecto las características más relevantes de la Ley de Contrataciones, como la admisión de modalidades no competitivas y reducción de tiempos requeridos para la adjudicación de un evento. En este período, el artículo 44 de la Ley de Contrataciones del Estado avaló la flexibilización del esquema de compras públicas.
En la ausencia de una normativa específica que regulara las compras y contrataciones en pandemia, la Dirección General de Adquisiciones del Estado (DGAE) tomó un papel de suma importancia. Para responder a esto se llevaron a cabo algunos esfuerzos como la integración de comisiones interinstitucionales en conjunto con varios ministerios y dependencias del Estado. El objeto de estas comisiones era precisamente brindar apoyo técnico para atender la pandemia optimizando los procesos de contratación sin amenazar sus garantías de transparencia. Pese a que una de las principales sugerencias fue la creación de estándares unificados, esto no se implementó. Además, es fundamental señalar el vínculo entre la ausencia de reglas claras en el proceso de contratación pública y las grandes deficiencias a las que se enfrentó el Ministerio de Salud en la ejecución del presupuesto asignado para responder a la pandemia.
Dada la ausencia de información oportuna este tema, Diálogos llevó a cabo un primer esfuerzo en la construcción de indicadores de banderas rojas para evaluar los procesos de compras y adquisiciones durante el estado de Calamidad Pública en Guatemala. Se tomaron en cuenta todos los contratos creados bajo el decreto de emergencia COVID-19 del Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSPAS). Esto comprendió el período entre el 05 de marzo y el 29 de septiembre del 2020.
Naturalmente, a lo largo de estos seis meses, la cartera ministerial que jugó el rol más activo en la contratación pública, fue el MSPAS. Entre el 05 de marzo y el 29 de septiembre se presentaron un total de 5,432 eventos entre las 80 unidades compradoras; todos vinculados a atender las adquisiciones y compras para responder a la pandemia. Reconociendo que un estado de calamidad no tiene por qué reñir con la garantía de transparencia en las compras públicas, el Sistema Guatecompras brinda la documentación y seguimiento de cada caso, facilitando así un panorama del estado de cada unidad compradora.
La variable evaluada fue el nivel de competencia en los procesos de compra, por lo que se tomaron en cuenta cuatro indicadores para conocer el estado de la misma: la modalidad de adquisición, la cantidad de oferentes, el tiempo entre la publicación y adjudicación de un evento y el tipo de procedimiento. A continuación, se realiza un análisis de cada uno de los indicadores para el MSPAS.
- Modalidad de Adquisición
Las contrataciones públicas pueden ejecutarse bajo dos modalidades: directa y competitiva. Aunque las primeras deberían estar contempladas en el Plan de Adquisiciones de cada institución con anticipación, el artículo 44 de la Ley de Contrataciones admite su uso en casos de emergencia. Consecuentemente, únicamente 97 de los 5,432 contratos (el 1.8%) se llevaron a cabo a través de modalidades competitivas. De estos 97 contratos registrados como competitivos, 83 de ellos presentaron un único oferente, y la totalidad de los mismos se adjudicaron el mismo día de su publicación.
De igual forma, es preciso resaltar que, a pesar de estar hablando de una modalidad competitiva, dentro de ella coexisten procedimientos de carácter público y restringido. Tomando en cuenta las 97 contrataciones en modalidad competitiva, 21 de ellas emplearon un procedimiento restringido y 76 un procedimiento público. [1]
Lo anterior refleja una falta de coherencia en las categorías diseñadas por parte de las entidades compradoras para clasificar los contratos, lo que a su vez, evidencia poco conocimiento respecto a los procesos de compras y adquisiciones. Más allá de brindar claridad sobre la modalidad de adquisición de cada uno de ellos, entorpecen el sistema de clasificación, pues existen componentes dentro de ella que carecen de relevancia.
- Cantidad de Oferentes
La cantidad de oferentes suele ser uno de los indicadores más adecuados para evaluar la salud de la competencia en cada una de las compras. La relación es clara: en la medida que hay más oferentes, su presencia crea una competencia más efectiva, pues existen más incentivos para ofrecer calidad en los servicios contratados. La recepción de múltiples ofertas trae consigo la posibilidad de seleccionar aquella que sea más ventajosa, reuniendo los criterios de calidad y eficiencia económica.
En el caso del MSPAS, en 1,588 de los 5,432 contratos se presentaron un único oferente. Tal como se observa en la Gráfica 1, la mayor cantidad de ellos presentaron ofertas ubicadas entre Q25,000 y Q90,000; bajo condiciones normales, la Ley de Compras y Contrataciones hubiese requerido realizar estas compras a través de un proceso de Compra Directa; sin embargo, dada la situación de emergencia, estos criterios no son aplicables. Cabe resaltar que los 25 contratos con los montos más altos (todos por encima de Q1,000,000) sumaron un total de Q56,656,852 de gasto público adjudicado, sin competencia dentro del proceso.
Gráfica 1: Desglose de contratos adjudicados con un único oferente por monto del contrato
Fuente: elaboración propia con base a datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas Públicas
En la Tabla 1 se desglosan los 29 contratos adjudicados por más de Q900,000. En un contexto habitual, este proceso se hubiese llevado bajo los lineamientos de una licitación. Con una única excepción, todos estos contratos adoptaron un procedimiento público; sin embargo, de ellos, 10 fueron adjudicados al proveedor LABYMED S.A., sumando un total de Q19,351,514.00, es decir el 32% del monto total de contratos en esta categoría.
Tabla 1: Proveedores en contratos con los montos más altos en concursos de un único oferente
Fuente: elaboración propia con base a datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas Públicas
- Tiempo entre publicación y adjudicación de un evento
Uno de los principales impactos de la aprobación del estado de calamidad en el proceso de compras públicas se encuentra precisamente en la rapidez en la adjudicación de un evento. No obstante, debido a la naturaleza de la emergencia, se debe tener en cuenta la importancia de contar con el suministro oportuno y efectivo de las compras en el sector de salud. Esto se refleja en gran medida en los datos: de los 5,432 contratos, únicamente un 2.10%, (es decir, 114 contratos) se adjudicaron en al menos cuatro días entre la publicación del evento y la adjudicación del mismo. Consecuentemente, en la Gráfica 2 se refleja que la mayor cantidad de concursos se adjudicó entre uno y dos días.
Gráfica 2: Concursos por cantidad de días entre publicación y adjudicación
Fuente: elaboración propia con base a datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas Públicas
Lo anterior refleja procesos de adquisiciones de bienes y servicios esencialmente rápidos. Si bien las compras de la pandemia requerían de procesos ágiles, muchos de los eventos ofertados pedían a las empresas cantidades consideradas, lo que implicaba en términos del proceso de licitación, un conocimiento vasto por parte de las autoridades para asegurar la calidad de los mismos.
- Tipo de Procedimiento
El principal diferenciador entre un procedimiento público y un procedimiento restringido es, precisamente, la existencia y apertura de la convocatoria. Mientras que en un procedimiento público puede participar todo aquel que cumpla con los requisitos planteados en las bases de un evento, en los procedimientos restringidos sólo pueden participar aquellos que hayan sido convocados de forma directa por la unidad compradora. Este último se puede implementar bajo el amparo de convenios internacionales, o bien cuando, por circunstancias especiales, se considere que la naturaleza del bien o servicio, lo requiere de esa forma.
En el caso del MSPAS, el 99.5% de las compras de la pandemia fueron de carácter público. Esto quiere decir que, de 5,432 contratos, 29 de ellos adoptaron un procedimiento restringido. Dentro de estas compras, es posible señalar algunas peculiaridades. Por ejemplo, de las 80 unidades compradoras que implementaron este tipo de procedimiento, el 82.35% (es decir, 68 unidades) presentó un único oferente, que además se adjudicó de forma inmediata. Estos casos presentan la adjudicación de un proveedor como la consecuencia lógica de restringir la participación de otros.
Además, es posible observar en la Tabla 2 que de los contratos restringidos la categoría más repetida responde a “salud e insumos hospitalarios”, que estuvo presente en el 68% de las compras. Todos estos eventos fueron ejecutados por hospitales y áreas de salud, precisamente: las áreas de salud de Baja Verapaz, Quiché, Suchitepéquez y de la Región Nororiente, las direcciones del área de salud de Jalapa y Chimaltenango y el Hospital San Juan de Dios, en Ciudad de Guatemala.
Tabla 2: Categorías más repetidas en procesos restringidos
Fuente: elaboración propia con base a datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas Públicas
Lecciones a futuro
Es evidente que, ante una emergencia, las normas y procesos en las contrataciones públicas deben priorizar el suministro de recursos por encima de la calidad de la competencia en los procesos. No obstante, existen otras formas de proteger la calidad del gasto y prevenir ineficiencia en los procesos de adjudicación sin estropear su rapidez. Uno de ellos podría ser la creación de un manual diseñado para unificar criterios de compra, acción que, a pesar de haber sido evaluada por los comités interinstitucionales, nunca se ejecutó. Esto no sólo permitiría un mejor control del gasto público, sino también brindaría a las unidades compradoras un mayor conocimiento sobre cómo realizar procesos de compra bajo el estado de Calamidad Pública. A esto se añade la necesidad de llevar a cabo capacitaciones a las juntas y responsables con respecto a las Ley de Contrataciones del Estado y su aplicación en distintos escenarios. En el caso de una emergencia, la discrecionalidad de quienes acompañan el proceso de adjudicación es una de las primeras preocupaciones. Por ello, que exista formación en torno a la Ley de Contrataciones contribuirá a la calidad de los concursos y asegurará homogeneidad en los criterios de evaluación de cada uno de ellos.
Es importante tomar en cuenta que particularmente en medio de una situación de emergencia, el uso adecuado de los fondos públicos y la prevención de ineficiencia es crucial para responder de la forma esperada. La creación de manuales técnicos, la estandarización de criterios y la unificación desde un enfoque técnico no solo evitará alargar etapas en el proceso, sino también facilitará el acceso a la información, creando un entorno favorable para la rendición de cuentas y el fortalecimiento de la vigilancia ciudadana.
Asimismo, para asegurar el uso adecuado de los fondos públicos es necesario que Guatemala pueda aplicar el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (OCDS, por sus siglas en inglés) y de esa forma garantizar información sobre los diferentes procesos del ciclo de contrataciones de forma unificada y transparente, de tal forma que permita un verdadero ejercicio de rendición de cuentas y auditoría social, sobre todo en tiempos de emergencia como es la pandemia COVID-19.
Para profundizar en el análisis de los procesos de compra de la pandemia durante el estado de Calamidad Pública, y también analizar la efectividad para diseñar concursos, Diálogos ha creado un tablero en donde se pueden consultar estos indicadores con desglose hasta cada unidad ejecutora del MSPAS.
[1] Los procedimientos públicos tienen una convocatoria abierta, mientras que los procedimientos restringidos convocan a ofertar únicamente por invitación de las autoridades competentes.
