En la literatura de políticas públicas se distingue usualmente entre tres diferentes tipos de agendas que coexisten y se entrecruzan en la esfera pública, a saber: 1) La agenda pública, que se define por el conjunto de temas que más le interesan a los actores sociales y a la ciudadanía en general, buscando posicionarlos ante los actores políticos y gubernamentales; 2) La agenda política, que se constituye por el conjunto de temas prioritarios que interesan a los actores políticos que tienen las facultades, los recursos y el poder para promoverlos o echarlos a andar; y 3) La agenda gubernamental, que se define a su vez por el conjunto de temas prioritarios para un Gobiernodeterminado que busca implementarlos a lo largo de su mandato. Es sabido también que las posibilidades de éxito de un tema particular para ser objeto de una política pública se incrementan en la medida en que atraviesa o forma parte transversalmente de las tres agendas referidas, siendo clave en términos comparativos su inserción específica en la agenda gubernamental.
Así, a manera de ejemplo, hoy en día el tema de los derechos de las personas LGBTI (lesbianas, gay, bisexuales, transgénero e intersexuales) es un tema de la agenda pública en Guatemala, pero no forma parte de la agenda política ni mucho menos de la agenda gubernamental. Y lo mismo puede decirse de otros temas, en mi opinión de enorme relevancia y urgencia, como el del embarazo (violación sexual) de niñas y adolescentes o la reforma del sistema penitenciario -que, por supuesto, no se limita a la construcción de nuevos centros de privación de libertad, tal como anunciaron semanas atrás las autoridades del Ministerio de Gobernación. Fuera de los actores sociales que reivindican actualmente estos temas mencionados, y que se movilizan y presionan políticamente para su abordaje a través de las instituciones del régimen democrático-representativo que establece nuestra Constitución Política, me parece que -lamentablemente- ningún actor político relevante ni el Gobierno mismo los considera hoy en día como prioritarios.
Por otra parte, a la luz de la recientemente lanzada Política General de Gobierno 2016-2020, puede afirmarse que otros temas particulares como el del gobierno abierto y transparente, la disminución de la desnutrición crónica y la prevención de la violencia, sí se encuentran actualmente dentro de las tres agendas referidas y ya no sólo en la agenda pública y en la agenda política; por ello mismo, dado el enorme apoyo político y de recursos materiales y financieros que es previsible que se otorgue a dichos temas, se espera que los resultados e impactos de las políticas públicas que se implementen a este respecto sean valiosos y positivos.
Pues bien, en esta línea, cabe señalar que durante los últimos cuatro años ha crecido y se ha renovado en buena medida la importancia del problema de las drogas en la esfera pública no sólo de Guatemala sino también de otros países del hemisferio americano, yendo ahora más allá de lo que se había venido haciendo tradicionalmente al respecto, es decir, concibiéndose su abordaje bajo un enfoque que va más allá de las usuales estrategias punitivas de inteligencia, investigación criminal, interdicción, persecución penal y cárcel.
O para decirlo de otra manera: el problema de las drogas ha dejado de ser ya solamente un tema de la agenda pública (un tema que le interesaba sólo a los actores sociales: principalmente a la academia, a la sociedad civil y a los usuarios de drogas) para ser también ahora en muchísimos países de la región un tema de la agenda política (un tema prioritario para algunos partidos políticos y bancadas legislativas) así como, en un número menor pero igualmente relevante de países, un tema de la agenda gubernamental (un tema prioritario para determinados Gobiernos como, por ejemplo, los de Colombia, México y Estados Unidos de América, pero también más recientemente de los de Uruguay, Chile y Canadá, entre otros).
¿Cómo se explica este amplio y renovado interés de actores sociales, políticos y gubernamentales sobre el problema de las drogas, al menos en el hemisferio americano? En mi opinión, obedece a la clara necesidad y urgencia de contar con una nueva política de drogas a nivel global/regional que supere el claro fracaso en cuanto a resultados alcanzados y daños sociales no intencionados que ha ocasionado el denominado régimen o modelo prohibicionista del problema de las drogas, el cual ha imperado durante más de un siglo en nuestro planeta desde la primera conferencia internacional sobre drogas sostenida en Shanghái en 1909, pero que en el contexto de la Guerra Fría fue lanzado de nuevo en su versión reloaded de “Guerra contra las Drogas” durante el mandato del Presidente Richard Nixon (1969-1974) en los Estados Unidos de América.
Para una muestra puntual de los magros resultados alcanzados a través del régimen prohibicionista vigente a nivel global, puede consultarse por ejemplo el recientemente publicado Informe Mundial sobre las Drogas 2015, en el que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (mejor conocida por sus siglas en español: ONUDD) reconoce expresamente que “Según los datos más recientes, en lo que respecta a la producción y el consumo de drogas y las consecuencias que este tiene para la salud, la situación no ha cambiado mucho en términos generales”, añadiendo además que “en realidad el consumo de drogas ilícitas se ha mantenido estable”, que “la gran mayoría de los consumidores de drogas problemáticos siguen sin tener acceso a tratamiento” y que ha aumentado globalmente el cultivo de la adormidera y de la producción de opio, “que ha alcanzado niveles sin precedentes”.
De este modo, queda claro que el régimen prohibicionista no puede fundamentar en absoluto su vigencia en supuestos “buenos resultados” alcanzados a través de sus diferentes y tradicionales estrategias punitivas, pues a la luz de la evidencia empírica existente la producción, el tráfico y el consumo de drogas ilícitas, si no han aumentado de manera general, siguen al menos permaneciendo estables a nivel global, sin ninguna reducción notable y constante a través del tiempo. Las estrategias del régimen prohibicionista, sin ninguna duda, no han sido suficientes ni eficaces para abordar las raíces y efectos de un problema global, complejo, multicausal y multidimensional como el de las drogas, por lo que se requiere con toda claridad de nuevas estrategias y nuevos enfoques que posibiliten alternativas distintas de abordaje y solución.
En realidad, hay mucha tela que cortar en cuanto al análisis de las distintas razones -principalmente de corte geopolítico y también relacionadas con las diversas y poderosas industrias que emergen del régimen prohibicionista- por las que potencias como Rusia y China, pese a aquella evidencia que deslegitima al régimen prohibicionista, continúan oponiéndose férreamente a una reforma amplia o al abandono del mismo, pero sin duda que el argumento de “buenos resultados” se ha vuelto ya claramente falaz e inútil. Por otra parte, en cuanto a los graves daños sociales no intencionados del prohibicionismo, pero graves daños al fin, que se han originado directamente sobre las sociedades, las comunidades y las personas de carne y hueso, pueden verse -por ejemplo, entre otras fuentes relevantes- los diferentes informes, historias y datos que han sido sistematizados y elaborados, entre otras, en la página web Count The Costs of the War on Drugs.
Justo por el fracaso evidente del régimen prohibicionista, algunos Estados de nuestro hemisferio -entre los cuales se encontró Guatemala, junto a Colombia y México- solicitaron hacia finales del año 2012 al Secretario General de la ONU la convocatoria urgente a un proceso de diálogo y debate internacional sobre el problema mundial de las drogas, sin esperar hasta el año 2019 para la revisión programada de la Declaración Política y del Plan de Acción que rigen actualmente la cooperación internacional en la materia. Tal solicitud, cabe señalar, fue acogida y operativizada posteriormente a través de la Comisión de Estupefacientes de la ONU mediante el proceso preparatorio de la Sesión Especial de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas 2016 (mejor conocida como UNGASS 2016), la cual se desarrolló efectivamente durante los días 19 al 21 de abril de 2016.
En este orden de ideas, cabe destacar expresamente que el documento de resultados “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas”, que fue aprobado tras arduas negociaciones por los Estados Miembros de la ONU en la UNGASS 2016, aunque no llegó a rechazar abiertamente el régimen prohibicionista como lo demandaban numerosos actores sociales, académicos y no gubernamentales, sí estableció algunos puntos claves para la reforma gradual del régimen y para el futuro inmediato de las políticas regionales y nacionales en clave democrática y progresista, entre ellos varios que conviene referir aquí de manera particular:
Que el abordaje del problema de las drogas, tanto en lo relativo a la reducción de la oferta como a la reducción de la demanda, se realice de plena conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, todos los derechos humanos, las libertades fundamentales y la dignidad de las personas;
Que los esfuerzos encaminados a lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible y abordar eficazmente el problema mundial de las drogas son complementarios y se refuerzan mutuamente;
Que los tres tratados de fiscalización internacional de drogas ofrecen a los Estados partes la flexibilidad suficiente para formular y aplicar políticas nacionales en materia de drogas con arreglo a sus prioridades y necesidades.
De este modo, el documento de resultados de la UNGASS 2016 estableció expresamente la conexión necesaria que los Estados deben promover y garantizar entre la política de drogas y los derechos humanos, así como entre la política de drogas y el desarrollo sostenible, fijando además el principio de flexibilidad suficiente como una base para que, sin perjuicio de la cooperación internacional, cada Estado pueda definir su política nacional de drogas con arreglo a sus propias prioridades y necesidades, incorporando todos aquellos enfoques y estrategias que se consideren relevantes.
En mi opinión, gracias a este principio de flexibilidad suficiente reconocido semanas atrás por los Estados miembros de la ONU, el modelo prevaleciente de una política de “talla única” para todos (prohibicionista: orientada esencialmente hacia la reducción de la oferta y enfocada en la justicia penal y la seguridad) pierde así fundamento y, con el tiempo, cederá el lugar progresivamente a un régimen pluralista de políticas de drogas en el cual coexistirán diferentes modelos y estrategias de drogas, algunas de ellas todavía ligadas estrechamente a la visión prohibicionista (especialmente en los países asiáticos y africanos), pero otras orientadas ahora de manera primordial -sin abandonar las estrategias punitivas, aunque ya no limitándose u otorgando un lugar jerárquico a éstas- a un enfoque de salud pública, desarrollo y derechos humanos, bajo el cual estrategias que hasta ahora han sido empleadas en pocos países y con bajo perfil -como la reducción de daños- adquieran mayor relevancia y bajo el cual puedan adoptarse también estrategias prometedoras, como la regulación con fines medicinales de algunas sustancias (como ocurre ya en numerosos países de América y Europa), y estrategias incipientes, pero que parecen avanzar por la senda correcta a la luz de la evidencia recabada hasta ahora, como la regulación con fines recreativos de la marihuana (como ocurre en Uruguay y algunos estados de los Estados Unidos de América).
En esta línea, es conocida ya con cierta amplitud la iniciativa para la regulación de la marihuana con fines medicinales y recreativos que presentó algunos meses atrás el Diputado Álvaro Velásquez en el Congreso de la República, iniciativa que se encuentra actualmente en trámite para el dictamen correspondiente y su ulterior discusión por los legisladores. Menos conocida, pero igualmente importante y en consonancia con el discurso pronunciado en la UNGASS 2016 por el Presidente Jimmy Morales, es la decisión tomada a finales de mayo de este año en sesión ordinaria por la Comisión Contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas (CCATID) de elaborar una nueva Política nacional de drogas que supere las deficiencias notorias de la vigente Política Nacional Contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas y que, a la vez, actualice sus lineamientos estratégicos y objetivos a la luz de los resultados del debate internacional sostenido en el proceso de la UNGASS 2016 y en otros foros regionales.
En mi opinión, estos dos sucesos recientes muestran con claridad que el problema de drogas ha dejado de ser ya solamente un tema de la agenda pública y se ha insertado dentro de la agenda política y gubernamental de Guatemala. Esto no es baladí, tomando en cuenta que tradicionalmente -podemos afirmar que al menos desde la década de los setenta, con la emergencia de la “Guerra contra las Drogas”- y tal como lo hizo ver en su momento la extinta Comisión Nacional para la Reforma de la Política de Drogas, esta política ha tenido una importancia secundaria en la agenda política y gubernamental y, en esa medida, ha estado orientada predominantemente a satisfacer intereses externos más que los propios intereses nacionales. Ambas iniciativas representan, por tanto, oportunidades cruciales para que nuestro país pueda no sólo modernizar su política de drogas y encaminarla por la senda de los derechos humanos, la salud pública y el desarrollo, tomando en consideración los resultados de la UNGASS 2016, sino también para atender aquellas prioridades y necesidades que convengan a los intereses de nuestro país y de nuestra sociedad, los cuales no se limitan al tema de seguridad y justicia penal.
Queda por ver, claro está, la evolución que sigan ambas iniciativas durante los próximos meses para saber si la política de drogas asegurará su permanencia, y en tal caso en qué sentido y con qué apoyos, dentro de la agenda política y gubernamental. En una próxima entrega, desde la perspectiva de las Políticas Públicas y de la política de drogas en particular, analizaré críticamente cada una de estas iniciativas y los desafíos de distinto nivel y orden que representa concretarlas como políticas públicas.
