El Estado de Guatemala, como prestador de servicios a la ciudadanía, es altamente ineficiente. Es lento, relativamente caro y sin una clara orientación. Como bien han demostrado los reportes ¿A Quién NO llega la Ayuda? de Diálogos[1] las Políticas Públicas en Guatemala son diseñadas sin tener en cuenta la población objetivo, y sobre todo sin capacidad de medición de resultados.
Ineficiente, claro está, entendiendo lo público como una fuerza para servir. Si se entiende como un mecanismo para servirse, la Administración es una máquina engrasada que parte y reparte de manera constante y consistente y que pese a todas sus asimetrías ha mantenido contenta a la élite gobernante. El equilibrio de gobernabilidad corrupta sobrevive, por ahora.
No toda ineficiencia es corrupción, pero toda la corrupción necesita como vehículo la ineficiencia. Quizá no sea verdad en todos los países (algunos argumentan que el caso chino es un ejemplo de corrupción “facilitadora de desarrollo”), pero sí lo es en el nuestro. El saqueo del Estado requiere de lo que llamaremos “espacios de vulnerabilidad”, o de lo que es lo mismo, oportunidad para el robo. Esta se da cuando combinamos arbitrariedad, con opacidad y con desorden en la planificación. El caos y las asimetrías de información permiten reorientar presupuesto que no llega a su destinatario y plazas que no existen
Las malas prácticas en la gestión pública esconden actos corruptos que no se pueden tipificar en una sola categoría o mecanismo, y se realizan bajo distintos parámetros según el sector en el que se opere. Sorprende además la capacidad de adaptación ante los constantes cambios normativos que afectan la gestión pública. El malabarismo gatopardista, cambio para que nada cambie, sería encomiable si no fuera tan pernicioso para los intereses de la ciudadanía.
Hasta hoy hay pocos estudios que permitan conocer con exactitud los mecanismos bajo los cuales surgen estos espacios de abuso del gasto público en los distintos sectores del gobierno y niveles de la administración pública. No es posible identificar una categoría de análisis de procesos o actos corruptos en la gestión pública, sino que se debe entender el fenómeno a partir de la identificación de rubros importantes de gasto en los que se detecta poca transparencia, bajos niveles de rendición de cuentas, alta cantidad de cuellos de botella, demoras en los procesos de ejecución, espacios de decisión arbitraria por parte de los agentes y otros problemas asociados a la gestión.
En ese sentido los espacios de uso discrecional del presupuesto surgen a pesar de existir marcos normativos que tratan de incrementar el control del gasto público, su eficiencia y calidad. Por ejemplo, en materia de servicio civil existe una alta cantidad de regímenes que se implementan de manera complementaria a la Ley de Servicio Civil, y se podría pensar que, con tan alta cantidad de regulación, se reduce la discrecionalidad y los espacios para el abuso en el uso de los fondos. Sin embargo, a pesar de la alta cantidad de controles, continúan los problemas asociados a deficiencias en procesos de gestión de personal, manipulación de los sistemas de información de nóminas, altas demoras en los procesos de cambios o contratación de personal, poca transparencia en la gestión de personal, una alta cantidad de personal fuera del sistema y contratado en otras modalidades, lo que provoca poca confiabilidad de la nómina y de sus procesos de gestión.
Del mismo modo, la corrupción en la construcción de infraestructura proviene de abusos en la cantidad de contratos y de montos contratados, ya sea por medio de aplicación de los estados de excepción contemplados en la Ley de Orden Público o bien por medio de constantes modificaciones a los contratos en operación, que, amparados por la Ley Orgánica del Presupuesto, se justifican debido a la mala calidad de la fase de la pre inversión. Los abusos en la adjudicación de nuevos contratos y las constantes modificaciones en los montos contratados inciden directamente en la capacidad de pago, abriendo espacios para decisiones arbitrarias del uso de los fondos públicos.
En el caso de las transferencias monetarias y de los programas sociales, se sigue abusando clientelarmente del gasto en este rubro, a pesar de que existe todo un sistema de planificación para el desarrollo, que integra las visiones de país en materia social y establece las prioridades del gasto, que según el MINFIN son las que orientan el presupuesto nacional. Sin embargo, estos programas se manipulan según las prioridades políticas de las autoridades de turno y a conveniencia de sus intereses se cambian constantemente los criterios bajo los cuales se decide a quién entregar la transferencia monetaria o en especie, el territorio priorizado y las condiciones de pobreza de la población beneficiada.
Es necesario profundizar en investigaciones que sistematicen las prácticas en las que se dan los abusos en cada sector del gasto nacional para comprender mejor el tipo de decisiones que es necesario tomar para evitar que sigan sucediendo. No debemos caer en el error de pensar que el fenómeno de la corrupción está limitado a factores políticos, también en el diseño de los procesos está la posibilidad de delinquir y por lo tanto desde la Gestión Pública se pueden enfocar estrategias de combate al robo normalizado que permite nuestro sistema.
Las soluciones, y profundizaremos en este espacio sobre esto, pasan fundamentalmente por tres cosas: una sólida planificación, acompañada de mecanismos de transparencia y sobre todo un servicio civil más autónomo. Un presupuesto diseñado por tecnócratas cuyas carreras no pueden ser afectadas por los políticos, basado en planes multianuales que no pueden ser alterados a capricho y ejecutado bajo un sistema de información accesible y abierta sería un ambiente difícil, pero no imposible, para los enemigos de lo ajeno en el poder.
Se habla mucho de la élite política y del Sistema de Justicia, pero poco de la Gestión Pública que sirve de vehículo. Las negociaciones se hacen en Congreso y Ejecutivo pero los negocios culminan en procesos y burocracia. Entender esto es clave para plantear una ruta que disminuya los espacios de vulnerabilidad y por lo tanto el flagelo de la corrupción que tanto nos preocupa y ocupa.
