Un ciudadano guatemalteco recibe una llamada a las cuatro de la tarde de un, digamos, martes cualquiera:
- Aló, hablo con (llamémosle Irmalicio Antón)
- Sí, efectivamente.
- Buenas tardes, le hablo del Ministerio Público en referencia a una denuncia que puso usted en 2007 por el robo de un vehículo.
- Sí, me lo robaron a punta de pistola.
- ¿Dió al final con quien fue?
- ¿Cómo, perdón? No entiendo.
- Sí, queríamos saber si de alguna manera se logró solucionar el incidente.
- Pues no, caballero, por eso puse la denuncia, ¿no es eso trabajo de ustedes? No sabía que yo tenía que investigar.
- Gracias muy fino. Le informo que procederemos a cerrar su caso.
- Pero…
- Muy amable, que tenga un buen día.
Algo así, palabras más, palabras menos, fue como aconteció la conversación. Esta es la representación de una llamada real que se dio a principios de 2021. Irmalicio, que ya había superado ese evento acontecido hacía 14 años, se lo tomó a broma y llamó a sus amigos para echarse unas risas juntos. No es el único que ha recibido llamadas, o notificaciones, de este tipo. Pocos, ante lo cómico de la conversación se atreverían a decir que esta es una salida satisfactoria a un crimen real, y, sin embargo, esto es considerado como eficiencia por el Ministerio Público (MP).
La razón por la cual el MP lo considera de esta manera no es ningún secreto. Las desestimaciones, como se mostrará más adelante en este artículo, son la salida con mayor peso del total de las denuncias presentadas y procesadas anualmente. Desestimar casos, por tanto, es considerado “eficiencia”, y el MP desestima o archiva en promedio, con la data de los últimos 15 años, por encima del 90% de todas las denuncias.
El dato de eficiencia es publicitado en la comunicación del MP cada mayo, mes donde se presenta el informe anual de la institución. La cifra que expone habla de un desempeño con más del 100% de eficiencia en los últimos 4 años. El impacto narrativo de la cifra es grande, ya que en principio se pensaría que estamos ante un proceso de mejora notable, ante una entidad que da sólidos resultados. Es por eso que creemos que merece la pena indagar de dónde sale y cómo se descubre un indicador como el que presenta el MP en sus infografías.
Infografía extraída de la cuenta oficial de Twitter del Ministerio Público[1]
Según cita la propia infografía, la data utilizada toma de referencia la medición diseñada por el think tank CIEN y por la Fundación FUNDESA en su proyecto denominado “Flujograma de Justicia Criminal”. Las cifras del flujograma se obtienen a partir de fórmulas que utilizan información pública y datos oficiales. Sin embargo, resulta oportuno analizar sus mediciones y los resultados que obtienen. En primer lugar, se debe anotar que existen varias maneras en las que el Flujograma de Justicia Criminal, propone esta medición. Una de ellas es la denominada “Eficiencia Global o Total” y, la otra, la “Eficiencia Anual”.
En cuanto a la primera, según explica el Flujograma, la fórmula de Eficiencia Global o Total es la siguiente:
Conforme a lo que detalla la metodología del Flujograma, en “otros” se incluyen: los casos desestimados en sede fiscal, los trasladados a la unidad de resolución alterna de conflictos del OJ, los casos liquidados, los casos archivados y los casos depurados. En “juzgados de paz”: los casos que fueron trasladados a instancia de Juzgado de Paz después de realizada la investigación correspondiente. En “solicitud de desestimaciones a OJ”: los casos para los cuales se solicitó una desestimación al OJ. En “terminados otras vías delito”: los casos de criterio de oportunidad, conciliaciones, suspensión condicional de la persecución penal, desestimaciones, desistimientos, falta de mérito, clausura provisional, sobreseimiento, convenios y resueltos por aplicación de los Derechos de los Pueblos Indígenas que reconoce el Convenio 169 de la OIT. En “sentencia otorgada”: las sentencias condenatorias y absolutorias dictadas en los órganos jurisdiccionales.
Por su parte, en “total ingresado MP”: todas las denuncias que se presentan al MP. En “mora acumulada MP”: la cantidad de casos que no han avanzado en el MP de forma acumulada, desde el 1990 hasta el año analizado. Y, en “mora acumulada órganos jurisdiccionales”: la cantidad de casos que no han sido resueltos en los Órganos Jurisdiccionales Penales de forma acumulada, desde 2014 hasta el año analizado.
Precisamente, de la aplicación de esta fórmula, surge la gráfica que se presenta a continuación, la cual mide la eficiencia global del sistema de justicia de 2014 a 2021. Como se anotó, básicamente lo que mide este indicador es el porcentaje de todos los casos que están vigentes en el sistema de justicia, incluyendo los que entraron ese mismo año, que han obtenido una salida o resolución. Los rangos, cuando se conceptualiza de esta manera, van de 12% a 41%. Y, según se observa, después de estar en el mismo rango (de entre 20% y 30%), los últimos 5 años (incluyendo 3 de Thelma Aldana), en 2021 se ha alcanzado el valor más alto en esta medición.
Porcentaje de eficiencia total o global por año de 2014-2021
Fuente: elaboración propia con datos del Flujograma de Justicia
Adicionalmente, como ya se mencionó, hay otra propuesta del Flujograma para medir la eficiencia año a año. Esta segunda fórmula (de “Eficiencia Anual”) parece ser la favorita del MP (precisamente la usa en la infografía que tomamos de referencia). Para entenderla, hay que explicar que la misma intenta medir la eficiencia por año e institución y es definida de la siguiente manera:
“Relaciona el total de las salidas y las divide entre el resultado de sumar las entradas y el inventario anual. La eficiencia anual se expresa en porcentaje y a medida que se acerca a 100% indica que en un año determinado la institución fue capaz de atender el equivalente a la totalidad de casos que recibió”[2]. Entonces, conforme a esta otra fórmula del mismo Flujograma, si en 2021 entraron 100 casos y se resolvieron 130 (porque se tomaron otros de años anteriores), entonces la eficiencia será del 130%. El incentivo de encontrar maneras rápidas de “resolver” denuncias bajo la lógica de querer pasar la cifra de 100% está dado.
Para ilustrar esta última precisión, la siguiente gráfica muestra los resultados que obtiene el MP al aplicar la fórmula, los cuales son, en todos los años analizados salvo 2014, superiores al 100%, y llegan a su punto máximo con más de un 153% en el año 2021.
Eficiencia anual del MP por año de 2014-2020
Fuente: elaboración propia con datos del Flujograma de Justicia
Respecto a los resultados que muestra la visualización anterior, la pregunta que surge es: ¿qué nos están diciendo en realidad? La respuesta está en las mismas bases de datos que se pueden descargar de la página: hay maneras de “resolver” más comunes que otras. Es fundamental considerar en este análisis que para hablar de justicia el cómo es tan importante (o más) que el cuánto.
El peso de las desestimaciones.
Para intentar entender desde un enfoque crítico en qué consiste esta salida procesal en la cual el MP procede al cierre de casos sin mayores actos de investigación, su validez o efectividad ante determinadas circunstancias, la predominancia que tiene como respuesta del MP ante las denuncias que se realizan, y si pudiera tener un valor en términos de eficiencia, La Balanza de Diálogos propone una medición del peso relativo de salidas procesales.
Como salidas procesales, La Balanza mide: la desestimación (en sus múltiples formas), el archivo, el sobreseimiento, la sentencia (en sus múltiples formas), el criterio de oportunidad, la conversión y la suspensión condicional de la persecución penal. En general, eso se visualiza en la siguiente gráfica, que demuestra que, en efecto, la salida procesal que más se registra en los distintos años es la desestimación.
Porcentaje de salidas procesales con las que responde el MP ante las denuncias del año 2008-2022
Fuente: https://labalanza.gt/datosyjusticia/[3]
La desestimación de una denuncia o el archivo de una causa, son salidas legítimas y necesarias, que tienen su papel dentro del sistema de justicia. Muchas denuncias están seguramente mal planteadas o simplemente es imposible que el Ministerio Público, aquí y en cualquier otro lugar del mundo, pueda investigar cada caso. Una primera pregunta para comenzar la conversación debería ser: ¿Cuál es el porcentaje “aceptable” de desestimaciones teniendo en cuenta el nivel educativo de la población, las capacidades de nuestras instituciones y las cifras en países similares?¿Podemos establecer parámetros de mejora año a año que poder monitorear?
Privilegiar salidas rápidas como regla general, y porcentajes mayores al 90% de archivos y desestimaciones suena exactamente a eso, no sólo no acaba con la marginalidad jurídica y social en cuanto al acceso a la justicia, sino que pueden contribuir a perpetuarla. No siempre una justicia rápida en el establecimiento de resoluciones es sinónimo de eficiencia, ni de eficacia, ni de mayor calidad. El aumento de factores de rendimiento procesal, por lo tanto, no necesariamente tiene como correlato una justicia eficaz en términos sustantivos.
Para dimensionar las implicaciones y los alcances de las mediciones del Flujograma, conviene analizar algunos datos de La Balanza. Como se adelantó en la primera visualización presentada, a partir de 2011, se observa que se potencia un fenómeno relevante para entender la “eficiencia” del sistema: la desestimación en sede fiscal. Esta figura viene a “complementar” los otros dos tipos de desestimaciones (delante de juez y la que determina a priori que no es delito), la que se establece cuando no se identifica el delito y la que se hace delante de un juez. En los tres casos el MP decide no proceder con la denuncia.
En ese sentido, como se observa en la siguiente visualización, estas tres salidas, junto con el archivo, han supuesto durante los últimos 15 años un promedio del 90% de todas las salidas procesales.
Promedio de salidas procesales que se registran en los últimos 15 años
(2008-2022)
Promedio de cada categoría de salidas procesales de 2008 a 2022.
Fuente: https://labalanza.gt/datosyjusticia/[4]
Estos datos refieren altos índices de desestimación que aumentan con los años, ya sea porque “no se puede proceder” con la denuncia o porque lo denunciado “no es delito”. Si sumamos (como en la gráfica) los tres tipos de desestimaciones con la solicitud de archivo, salidas que tienen efectos similares y que son utilizadas con objetivos parecidos, aunque sean jurídicamente distintas, y agregamos todos los demás procedimientos, nos encontramos con un panorama muy distinto al expresado por el Flujograma. La inmensa mayoría de las denuncias no caminan y son desechadas, y este indicador en lugar de mejorar, empeora con el tiempo. Los últimos tres años (2020, 2022 y 2021, por ese orden) han sido los del porcentaje más alto de desestimaciones agregadas de los últimos 15 años.
Al respecto, hay que aclarar que la desestimación se regula en el artículo 310 del Código Procesal Penal, que establece que cuando el hecho denunciado no sea delito o no se pueda proceder, el fiscal desestimará, dentro de los veinte días siguientes de que se denunció, la denuncia presentada. Respecto a las dos posibles condiciones para desestimar que plantea el Código, es importante anotar que si se trata de una desestimación que se fundamenta en que el hecho denunciado no es delito, básicamente se está frente a un caso que definitivamente no podría reabrirse en ninguna circunstancia. Sin embargo, si la cuestión es que no se puede proceder (por falta de indicios o de elementos indispensables para la investigación o la persecución), la misma norma establece la posibilidad de que se pueda reabrir el procedimiento cuando “nuevas circunstancias así lo exijan”. Esto significa que, una desestimación es una decisión que se puede tomar desde que recién se presentó la denuncia sin que se hagan mayores diligencias o averiguaciones por parte del MP antes de “cerrar” el caso.
Al respecto, el mismo artículo 310, presenta los requisitos que deben cumplirse para que la desestimación se lleve a cabo en sede fiscal (es decir, en el MP por decisión propia del fiscal, sin control de juez). De lo contrario, en los casos en que no se encuentre individualizada la víctima o cuando se trate de delitos graves (con pena máxima mayor a 5 años de prisión), el fiscal debe tener autorización del juez para desestimar.
Las preguntas que surgen, en ese sentido, son si en efecto la mayoría de delitos con penas máximas de cinco años que son denunciados tienen la particularidad de que no se puede proceder o si una buena parte de las denuncias que se presentan realmente no denuncian hechos delictivos (en un país con altos índices de criminalidad) y, al respecto, qué criterios son los que se observan en el MP para determinar, desde el inicio, que un acto “no es delito”. O, por el contrario, si los requisitos para desestimar una denuncia en sede fiscal son efectivamente verificados y cumplidos conforme a la ley. Esto, básicamente, implica que el MP debería de ser transparente en cuanto a sus criterios y la aplicación práctica de los mismos.
Ante esto, para subrayar y recalcar la particular relevancia que toman las desestimaciones, es oportuno mostrar la siguiente gráfica, en la que se demuestra, por año, el porcentaje de casos que han sido desestimados frente al porcentaje de las otras salidas que se han registrado.
Desestimaciones y archivos de casos frente a otras salidas procesales por año
Fuente: elaboración propia con datos de https://labalanza.gt/datosyjusticia/[5]
Las otras salidas, de las que hablaremos en siguientes artículos, incluyen las diversas modalidades de sentencias, el sobreseimiento, medidas desjudicializadoras como el criterio de oportunidad, la conversión y la suspensión condicional de la persecución penal. Todas ellas, en algún punto, requieren de investigación del caso y de control jurisdiccional. Son soluciones, sin entrar a valorar la calidad de las mismas, que requieren de mayor tiempo y esfuerzo de parte de las instituciones de justicia. Comparar ambas categorías amplias puede ser una buena manera de comenzar a establecer mejores indicadores de evaluación.
De ahí, es bastante clara la relevancia de valorar y ponderar los datos que se obtienen en una justa medida. Sobre todo para construir propuestas de solución efectivas y sostenibles para garantizar la existencia de una justicia pronta, cumplida y satisfactoria, que contribuya a la consolidación democrática, al ejercicio de los derechos humanos y al control del poder como contrapeso independiente que desempeña con calidad la función pública de impartir justicia.
Esta es una primera reflexión en torno a cómo evaluar el sistema de justicia penal. La conversación a partir de ahora, proponemos desde La Balanza de Diálogos, debe girar en torno a los criterios que se aplican para desestimar, archivar o procesar un caso, y sobre por qué esos datos varían de año en año. De esta manera la eficiencia será entendida, sobre todo, como una manera de observar con mayor detalle el fondo de los procesos y que no celebra el caso de Irmalicio Antón como eficiencia cuando a todas luces no lo es. Plantearlo en estos términos cambia la discusión y evalúa de manera más crítica tanto esta como las anteriores administraciones del Ministerio Público además de señalar dónde debemos focalizar la atención.
[1] Aunque se refieren al término eficacia en el título de la infografía, luego se refieren a una fórmula en la que plantean la medición de eficiencia. Al respecto, conviene subrayar que, según su definición semántica, la eficiencia se entiende como una medición de calidad de la capacidad para realizar o cumplir adecuada y oportunamente una función, optimizando los recursos que se emplean para ello. La eficacia, por su parte, como la medición de productividad de la capacidad de alcanzar los resultados esperados. Y, la efectividad, como la medición de ambas, combinando la cualidad de producir o conseguir el resultado esperado siendo eficiente y eficaz al mismo tiempo.
[2] https://www.justiciacriminal.gt/viewChart/C-MP-005
[3] Datos a noviembre de 2022.
[4] Datos a noviembre de 2022.
[5] Datos a noviembre de 2022.
