La consolidación de una democracia funcional en la era digital implica el desarrollo de sistemas de información electoral de alto rendimiento que estén capacitados para el futuro. En gran medida, esto se determina por la disposición del Tribunal Supremo Electoral (TSE) para llevar adelante procesos de modernización en asuntos electorales, que limiten la discrecionalidad en la toma de decisiones y mejoren procesos que ahora presentan elevadas barreras burocráticas, como la gestión documental de las elecciones, la afiliación partidaria y la inscripción en el Registro de Ciudadanos.
Desde 1985, la Constitución Política de la República de Guatemala reconoce al Estado como una institución republicana, democrática y representativa, y en el artículo 138 establece el derecho inherente de todas las guatemaltecas y los guatemaltecos de elegir y ser electos. Al cumplir la mayoría de edad, las personas pueden inscribirse en el Registro de Ciudadanos y obtener un número de empadronamiento, con el cual adquieren la capacidad de ejercer todos esos derechos políticos constitucionalmente reconocidos.
Desde hace muchos años, el TSE ha buscado ampliar el porcentaje de población con acceso pleno a sus derechos a través de algunas estrategias, como la implementación de distintas modalidades de empadronamiento[1] y la adopción de acuerdos colaborativos para agilizar el proceso de inscripción. Por ejemplo, en junio de 2021, impulsó un convenio interinstitucional con el Registro Nacional de las Personas (RENAP) para sistematizar el proceso de empadronamiento y la actualización de la dirección electoral en el trámite de emisión, renovación y reposición del Documento Personal de Identificación (DPI).[2]
Pese a estos esfuerzos, 23% de personas adultas quedaron fuera del padrón electoral en las elecciones pasadas. Esta subrepresentación fue aún más alarmante para la población entre los 18 y 25 años, que presentó una brecha del 65% su población. En la actualidad, las cifras señalan con una mayor insistencia la urgencia de evaluar y renovar las estrategias de inclusión electoral, puesto que para mayo de 2024, un 27% de personas guatemaltecas adultas están fuera del proceso democrático al no estar empadronadas (RENAP-TSE, 2024).[3]
Para resolver estas brechas, es importante automatizar el proceso de empadronamiento y profundizar sobre las iniciativas de colaboración que ya se han iniciado desde el TSE y el RENAP a través de un proceso de modernización institucional paralela, en donde ambas planteen las preguntas adecuadas para seleccionar conjuntamente las soluciones digitales, proveedores y marcas que mejor se adhieran a los flujos de trabajo del proceso electoral y sus distintas etapas. Esto aprovechando las ventajas que la tecnología ofrece para movilizar las capacidades institucionales de manera más eficiente, y así simplificar trámites, reducir las altas barreras burocráticas y favorecer la participación política.
A menudo se habla de la importancia de facilitar mecanismos de comunicación interinstitucional, pero también es importante llevar esta preocupación a la esfera técnica, de modo que los departamentos de informática de las instituciones de gobierno construyan las herramientas basándose en un enfoque de colaboración. En esa línea, la interoperabilidad es una característica fundamental en el diseño de sistemas informáticos colaborativos. Esta se refiere a sistemas que se han desarrollado con un marco común para la comprensión y el intercambio de información entre plataformas de datos, de modo que se adopten estándares, protocolos y soluciones digitales para establecer flujos automatizados de información en tiempo real.
La interoperabilidad posibilita una mejor supervisión, gestión y protección de los datos, puesto que el esfuerzo de administración se concentra en una sola plataforma que incorpora a múltiples instituciones, y no en múltiples plataformas de diferentes dependencias de gobierno. Asimismo, también permite que las entidades conserven autonomía sobre la gestión y el escrutinio de sus datos, en tanto no contempla cesiones absolutas y unilaterales de información, y una institución posee el control absoluto de las bases de datos. Más bien, se piensa en intercambios de información controlados que garantizan la integridad y la titularidad de los datos administrados por cada organismo.
Existen cuatro dominios de la interoperabilidad sobre los cuales se pueden distinguir niveles de madurez en cada institución y sus respectivas plataformas de datos (BID, 2022). En primera instancia está la interoperabilidad legal, que se refiere a todos los cuerpos normativos que permiten el intercambio de información a nivel jurídico y de política pública. Luego está la interoperabilidad técnica, que comprende todas las especificaciones que los sistemas informáticos necesitan para compartir información de manera segura con intervención humana mínima. Más adelante está la interoperabilidad semántica, que además de permitir el intercambio de información, también establece vocabularios compartidos que vinculan al dato de manera inequívoca a un significado y su contexto; de modo que múltiples sistemas puedan interpretar los datos. Finalmente, la interoperabilidad organizacional, que impulsa acciones en los otros tres aspectos para transformar los procesos y operaciones; y así alinear estratégicamente los asuntos sobre tecnología de la información de cada institución. Estos cuatro aspectos tienen un papel fundamental en la consolidación de un modelo de gobernanza que trascienda los límites geográficos, jurisdiccionales y administrativos de las distintas dependencias de Estado que utilizan la información.
Figura 1: Dominios y subdominios de la interoperabilidad
Modelos de gobernanza de datos interinstitucional
Fuente: Elaboración propia considerando el marco conceptual del Banco Interamericano de Desarrollo.
Además de las brechas de empadronamiento en la población jóven, es posible que existan otras brechas no detectadas por la falta de datos, puesto que el padrón solo registra la edad, el sexo y la residencia electoral de la persona. Implementar una gestión de datos interoperable permitiría integrar nuevas variables al registro, como la comunidad etnolingüística o el nivel de escolaridad. Estos datos son de suma utilidad para identificar y abordar de manera más efectiva las disparidades en la participación electoral, y a su vez, también favorecen la apertura de información en una lógica de transparencia y rendición de cuentas.
Es posible implementar estrategias desde múltiples frentes para alcanzar mayores niveles de interoperabilidad y fomentar la creación de un ecosistema interinstitucional con modelos estandarizados para el procesamiento de datos. Entre las más reconocidas está la adopción de modelos open source para el código fuente (ej. Python, Java), los sistemas operativos (ej. Linux, X-Road), los formatos para exportación e importación de objetos en bases de datos (ej. SQL, CSV) y los archivos de intercambio de datos (ej. JSON, XML).
En la última década emerge el concepto de interoperabilidad digital, que incorpora tendencias asociadas a nuevas tecnologías, como los servicios de nube y la adopción de arquitecturas basadas en microservicios para el desarrollo de aplicaciones que convencionalmente se han diseñado bajo un enfoque monolítico.[4] Estas proponen un modelo de diseño del software, que distribuye los distintos componentes de una aplicación (ej. gestión de usuarios, notificaciones, seguridad, etc.) en servicios especializados con funciones específicas. En otras palabras, la aplicación representa un rompecabezas y cada microservicio es una pieza que trabaja en conjunto con otras piezas para llevar a cabo tareas; sin embargo, cada pieza es implementada y versionada independientemente, por lo que es posible compartir las funciones del mismo servicio en distintos procesos, alcanzando así un mayor grado de granularidad y agilidad en el rendimiento del sistema.
Figura 1: Arquitectura monolítica y arquitectura de microservicios comparadas
Fuente: Elaboración propia.
El debate sobre la elección entre arquitecturas monolíticas y arquitecturas basadas en microservicios sigue vigente ahora, pues cada enfoque ofrece beneficios y enfrenta desafíos que dependen de las especificidades del proyecto y sus cargas de trabajo. En el caso del empadronamiento, algunos microservicios como herramientas para la autenticación de identidades a partir de datos biométricos[5], pueden brindar una mayor certeza sobre la precisión de la información registrada. Paralelamente existen otros servicios estandarizados de seguridad[6] que pueden proteger la integridad de la información sensible intercambiada entre organizaciones.
A esto se agregan aquellas ventajas asociadas a la capacidad de desplegar masivamente servidores virtuales alojados en la nube y la disponibilidad de los sistemas. Esto brinda una mayor tolerancia al fallo, en tanto existen más capacidades para la recepción de solicitudes y el procesamiento de datos a gran escala. Asimismo, también favorece a una mayor flexibilidad para que las plataformas de atención ciudadana desplieguen nuevas funciones y utilidades a la vanguardia de la tecnología sin interrumpir el funcionamiento general de la plataforma.
En la última década, Guatemala ha avanzado sustancialmente en el desarrollo de soluciones digitales para el sector público. Pese a esto, en un contexto de constantes innovaciones, el rápido crecimiento de la industria de la tecnología vuelve necesaria la creación de estrategias de transformación digital a largo plazo, en donde se contemplen procesos de mejora continua que involucren a múltiples instituciones con el mismo cometido. La automatización del empadronamiento es solo el primer paso en el crecimiento mediado de servicios digitales para la atención ciudadana y la construcción de un ecosistema digital interinstitucional.
[1] Existen dos modalidades de empadronamiento en la actualidad. La primera es virtual, a través del portal web del TSE. La segunda es presencial, asistiendo a cualquier delegación o subdelegación del TSE, centro del IGM, agencia del RENAP o estación temporal de empadronamiento en temporadas pre-electorales.
[2] Tribunal Supremo Electoral. «TSE y RENAP impulsan proceso para agilizar empadronamiento ciudadano». 14 de julio de 2021. https://www.tse.org.gt/index.php/comunicacion/noticias/173-coordinacion-interinstitucional-tse-renap-para-facilitar-el-proceso-de-empadronamiento.
[3] Porcentaje calculado a partir del número total de personas adultas a quienes se les ha entregado el Documento de Identificación Personal (DPI) en el país. (Resolución UIP No. 442-2024, RENAP) y estadísticas de empadronados (TSE, 2024)
[4] Las arquitecturas monolíticas se centran en el desarrollo de una estructura unificada e indivisible. Al implementarlas para el desarrollo de software, las aplicaciones cuentan con múltiples módulos que están estrechamente vinculados, por lo que todos los procesos se ejecutan dentro de una sola gestión.
[5] Véase Amazon Rekognition, Face Azure Ai y Oracle Cloud Infrastructure Vision.
[6] Véase Google Cloud Armor, Oracle Cloud Guard, Azure Sentinel y Amazon GuardDuty
